por Carlos López Rodríguez
El sector energético uruguayo se ha caracterizado por una fuerte participación estatal, tanto en la función empresarial como en la función normativa. El suministro de energía en sus fuentes principales (combustibles derivados del petróleo, energía eléctrica y gas) estaba a cargo de una sola empresa en cada segmento, de carácter monopólico[1].
A. Energía eléctrica
Interesa en particular analizar el caso de la energía eléctrica. La empresa estatal UTE, nacida a partir de la estatización de una empresa extranjera en 1912, tuvo carácter monopólico en todos los segmentos del sector – generación, transmisión y distribución – hasta el año 1980. A raíz de la construcción y operación de Salto Grande, una represa hidroeléctrica de carácter binacional, en ese año se creó la Comisión Técnica Mixta dependiente de las cancillerías de Uruguay y Argentina. A partir de ese momento, esta empresa estatal binacional compartió con UTE la generación de energía eléctrica para el Uruguay, permaneciendo la provisión del servicio enteramente en manos estatales[2].
En junio de 1997, se aprobó la Ley de Marco Regulatorio del sector eléctrico, por la cual se separaron las distintas etapas del negocio eléctrico, manteniendo el carácter de monopolio estatal solamente en las etapas de transmisión y distribución. Se eliminó el monopolio en la generación, declarándosela una actividad libre y abierta a la inversión privada. Asimismo, se creó la Unidad Reguladora de Servicios Energía y Agua (U.R.S.E.A.) y se aseguró el acceso libre a las redes de transmisión y distribución estatales. A través de esta ley se habilitaba a los grandes consumidores (empresas industriales, supermercados, etcétera) a contratar directamente su aprovisionamiento de electricidad con el sector privado[3].
Los sectores gremiales expresaron su oposición a una ley que interpretaban como una forma de privatización, pero la movilización popular no logró reunir el apoyo suficiente para derogarla a través de un referéndum. Este proceso tuvo importantes implicancias que explican en parte la evolución futura de las reformas de los servicios públicos en el Uruguay y puso en debate el grado real de consenso ciudadano en relación a los servicios públicos. Si bien la mencionada ley tenía ciertas particularidades (se desmonopolizaba sólo una parte del servicio eléctrico), la hipótesis acerca del estatismo acérrimo de los uruguayos, quedaba en cierta forma desacreditada. Así como los sectores políticos y sociales favorables a la privatización entendieron el mensaje del plebiscito de 1992, en 1997 interpretaron el resultado del fallido referéndum como si se tratara de una plena ratificación popular de una ley de desmonopolización (parcial) y se propusieron avanzar por esta vía en el futuro[4].
B. Combustibles
La Ley 16.753 de 1996[5] elimina el monopolio de la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Pórtland (A.N.C.A.P.) sobre alcoholes y bebidas alcohólicas. El artículo 14 admite que, para los cometidos no monopólicos asignados por la Ley 8.764 de 1931 y esta Ley, A.N.C.A.P. podrá asociarse en forma temporal o permanente con empresas públicas o privadas, así como celebrar cualquier tipo de contratos.
Por Ley 17.448 del 2002 se pretendió derogar el monopolio de la importación, exportación y refinación de petróleo crudo y el de exportación de derivados de petróleo, establecidos a favor del Estado y administrados por la A.N.C.A.P. de acuerdo con la Ley 8.764. Esta norma fue derogada por un plebiscito, en el año 2003.
En cuanto a la Administración Nacional de Telecomunicaciones (Antel), de acuerdo con su Ley Orgánica de 1974 (Decreto Ley 14.235, artículos 4 y 6), tiene el monopolio de las telecomunicaciones. La Ley 16.211 de 1991, llamada "Ley de Empresas Públicas" pretendió acabar con el monopolio estatal, derogando el artículo 6 del Decreto Ley 14.235 pero fue dejada sin efecto por un referéndum del 13 de diciembre de 1992.
Algunos años más tarde, por los artículos 612 y 613 de una ley de presupuesto (la Ley 17.296 de 21 de febrero de 2001) se hubieran sustituido varios artículos (artículo 3 a 6, 8 a 10 y 12) del Decreto Ley 14.235. Los artículos 612 y 613 otorgaban a la Antel la autorización para constituir una sociedad anónima por acciones, cuyo objeto fuera la prestación del servicio de telefonía celular terrestre y a comercializar hasta el 40 % del paquete accionario de dicha sociedad. Antel podría participar en sociedades o consorcios, radicados en el país o en el exterior, que tuviesen por objeto la prestación de servicios de telecomunicaciones.
Por su parte, la Ley 17.443 de 28 de diciembre de 2001 estableció que la admisión de capitales privados o la venta de acciones en la prestación del servicio de telefonía terrestre de Antel, debía contar con la previa autorización legal conforme al artículo 188 de la Constitución de la República (que requiere los tres quintos de votos del total de los componentes de cada Cámara)..
Sin embargo, por Ley 17.524, del 5 de agosto de 2002 fueron derogados los artículos 612 y 613, al haberse alcanzado las firmas suficientes para promover un referéndum contra dicha norma. En los considerandos de esta ley se expresa que el monopolio de Antel sólo resulta de aplicación para el caso de la telefonía básica, entendiendo por tal el servicio público de telefonía fija, conmutada y referida al tráfico nacional[6].
En cuanto a la telefonía móvil, Antel comenzó por arrendar una banda a Movicom BellSouth (una filial de la compañía Bell). Luego, subastó otras bandas permitiendo la incorporación de un tercer actor en el mercado.
Desde siempre, la provisión de los servicios de agua y saneamiento estuvo en manos del Estado. A partir de la segunda presidencia de Julio María Sanguinetti (1995-2000) se abrió la posibilidad de privatizaciones en el sector. El argumento utilizado fue la no disponibilidad del capital necesario por parte del Estado para invertir en el saneamiento de la ciudad de Maldonado, donde se encuentra el principal balneario del país, Punta del Este[7].
La modalidad de participación del sector privado en el suministro de agua y saneamiento, adoptó la forma de un contrato de concesión, a través del cual el agente privado construiría las instalaciones y asumiría la responsabilidad de la operación y manejo del sistema, así como de su mantenimiento. El contrato estipulaba, también, un plazo, luego del cual, las instalaciones pasaban a manos del Estado[8].
La primera de estas concesiones se aprobó en 1998 beneficiando a Aguas de la Costa, un consorcio conformado por Aguas de Barcelona (subsidiaria de Suez Lyonnaise des Eaux) en calidad de operador, y dos empresas uruguayas. A su cargo quedaron los servicios de agua y saneamiento de una parte del departamento de Maldonado. Posteriormente, en el año 2000, se otorgó una segunda concesión a la compañía privada Uragua S.A., subsidiaria de la española Aguas de Bilbao, para suministro de agua y saneamiento en otra zona del departamento de Maldonado. El contrato, en este caso, era por 30 años y la población que atendería serían unos 120 mil residentes permanentes y 600 mil turistas en el verano[9].
Bajo el argumento de que los resultados concretos de esta concesiones fueron tarifas excesivas (varias veces superiores a las que cobraba la empresa estatal), niveles de contaminación del agua superiores a los admisibles, no cumplimiento de las metas de inversiones acordadas por contrato, y repetidos problemas ambientales, organizaciones de vecinos, ambientales y sindicales, conformaron, la Comisión Nacional en Defensa del Agua y de la Vida, que buscó promover una reforma constitucional que reservara el sector para el Estado. En octubre de 2003, un año después de conformada, la Comisión presentó ante el Parlamento aproximadamente 300 mil firmas, necesarias para convocar el plebiscito de reforma constitucional, que tuvo lugar el 31 de octubre de 2004 y que resultara respaldado por el 64,7 por ciento de la ciudadanía[10].
En la reforma constitucional aprobada se establece:
“La prestación del servicio de agua potable y saneamiento, deberá hacerse anteponiéndose las razones de orden social a las de orden económico. Toda autorización, concesión o permiso que de cualquier manera vulnere estos principios deberá ser dejada sin efecto.
El servicio público de saneamiento y el servicio público de abastecimiento de agua para el consumo humano serán prestados exclusiva y directamente por personas jurídicas estatales.”
[1] Prieto, “Uruguay: Cambios en una sociedad amiga de lo público”, Anuario de Servicios, 2005/6.
[2] Prieto, íd. ibíd.
[3] Prieto, íd. ibíd.
[4] Prieto, íd. ibíd.
[5] La Ley 16.753 fue reglamentada por el Decreto 298/997.
[6] Texto de la Ley 17.524:
“Artículo 1°.- Deróganse los artículos 612 y 613 de la Ley N° 17.296 de 21 de febrero de 2001.
Artículo 2°.- La prestación a terceros del servicio público de telefonía fija, conmutada y referida al tráfico nacional continuará siendo realizada en exclusividad por la Administración Nacional de telecomunicaciones (ANTEL).”
[7] Prieto, íd. ibíd.
[8] Prieto, íd. ibíd.
[9] Prieto, íd. ibíd.
[10] Prieto, íd. ibíd. La Constitución uruguaya establece diversos mecanismos para su reforma total o parcial, en el artículo 331. Transcribiremos algunos de sus literales, donde se estableces los diversos procedimientos posibles (los énfasis son nuestros):
“A) Por iniciativa del diez por ciento de los ciudadanos inscriptos en el Registro Cívico Nacional, presentando un proyecto articulado que se elevará al Presidente de la Asamblea General, debiendo ser sometido a la decisión popular, en la elección más inmediata.
La Asamblea General, en reunión de ambas Cámaras, podrá formular proyectos sustitutivos que someterá a la decisión plebiscitaria, juntamente con la iniciativa popular.
B) Por proyectos de reforma que reúnan dos quintos del total de componentes de la Asamblea General, presentados al Presidente de la misma, los que serán sometidos al plebiscito en la primera elección que se realice.
Para que el plebiscito sea afirmativo en los casos de los incisos A) y B), se requerirá que vote por "SI" la mayoría absoluta de los ciudadanos que concurran a los comicios, la que debe representar por lo menos, el treinta y cinco por ciento del total de inscriptos en el Registro Cívico Nacional.
C) Los Senadores, los Representantes y el Poder Ejecutivo podrán presentar proyectos de reforma que deberán ser aprobados por mayoría absoluta del total de los componentes de la Asamblea General.
El proyecto que fuere desechado no podrá reiterarse hasta el siguiente período legislativo, debiendo observar las mismas formalidades.
Aprobada la iniciativa y promulgada por el Presidente de la Asamblea General, el Poder Ejecutivo convocará, dentro de los noventa días siguientes, a elecciones de una Convención Nacional Constituyente que deliberará y resolverá sobre las iniciativas aprobadas para la reforma, así como sobre las demás que puedan presentarse ante la Convención. El número de convencionales será doble del de Legisladores…
Las resoluciones de la Convención deberán tomarse por mayoría absoluta del número total de convencionales, debiendo terminar sus tareas dentro del año, contado desde la fecha de su instalación.
El proyecto o proyectos redactados por la Convención serán comunicados al Poder Ejecutivo para su inmediata y profusa publicación. El proyecto o proyectos redactados por la Convención deberán ser ratificados por el Cuerpo Electoral, convocado al efecto por el Poder Ejecutivo, en la fecha que indicará la Convención Nacional Constituyente.
Los votantes se expresarán por ‘Sí’ o por ‘No’ y si fueran varios los textos de enmienda, se pronunciarán por separado sobre cada uno de ellos… La reforma o reformas deberán ser aprobadas por mayoría de sufragios, que no será inferior al treinta y cinco por ciento de los ciudadanos inscriptos en el Registro Cívico Nacional…
D) La Constitución podrá ser reformada, también, por leyes constitucionales que requerirán para su sanción, los dos tercios del total de componentes de cada una de las Cámaras dentro de una misma Legislatura. Las leyes constitucionales no podrán ser vetadas por el Poder Ejecutivo y entrarán en vigencia luego que el electorado convocado especialmente en la fecha que la misma ley determine, exprese su conformidad por mayoría absoluta de los votos emitidos y serán promulgadas por el Presidente de la Asamblea General.”